“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”，這句話在2023年12月的中央農村工作會議和中央經濟工作會議上被多次提及。
2023年12月29日剛通過的《糧食安全保障法》也明確，健全糧食主產區利益補償機制，完善對糧食主產區和產糧大縣的財政轉移支付制度。
根據糧食產量、播種面積和提供的商品糧數量、比重，31個省份被劃為13個糧食主產區、7個主銷區和11個產銷平衡區。
2001年，國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》使得糧食主產區、產銷平衡區以及主銷區的概念基本形成。意見指出，糧食生產區要繼續穩定生產，糧食主銷區則要加快糧食購銷市場化改革，推進種植業生產結構調整，產銷大體平衡的省(自治區)根據本地實際情況自行確定糧食購銷政策。
其中，13個糧食主產區的版圖是在2003年財政部印發的《關于改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》中確立的，包括黑龍江(含省農墾總局)、吉林、遼寧(不含大連)、內蒙古、河北、河南、山東(不含青島)、江蘇、安徽、四川、湖南、湖北和江西。
根據國家統計局數據，2023年，糧食主產區生產糧食占全國糧食總產量的77.9%。而北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南7個主銷區糧食產量僅占全國糧食總產量的4.3%，需要大量調入糧食來滿足穩定供給。
不過，貢獻近八成糧產、承擔著“端飯碗”重任的主產區卻長期面臨“糧財倒掛”的困境。
《中國農村發展報告2022》顯示，有10個主產區已經連續多年低于全國農民人均可支配收入平均水平。2002年，全國人均收入位居前十名中，主產區省份占有6個席位，2022年，這一數字已減至3個。
產銷區地方財政收入也呈現明顯差距。自1994年稅收制度改革至2020年，主產區地方財政收入增長38.64倍，低于主銷區的48.49倍和產銷平衡區的42.20倍。
這些年來，對主產區的利益補償機制探討及成效評估是學界的熱門話題。不過，我國現階段對糧食主產區的利益補償主要來源于國家以財政轉移支付為主的縱向補償機制，橫向補償機制近乎空白。
種糧的賬
42歲的高民是河南一個產糧大縣的農戶，他和母親、妻子、兒女都以種糧為生。20年來，他的收入、生活與國家對主產區的利益補償機制息息相關。
自1998年開始，為了保護農民利益、調動農民種糧積極性、促進糧食生產和流通的發展、推動農業和糧食生產結構的調整，黨中央、國務院以“三項政策、一項改革”為主要內容進行糧食流通體制改革。
自2004年起，中央連續出臺一號文件，在全國范圍內先后實施了種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼和農作物良種補貼“四補貼”政策。同樣是2004年，小麥最低收購價政策設立。
高民對《中國新聞周刊》算了筆賬，國家有糧食直補政策后，他家的每畝地的補償標準在15元左右，自家5畝地能收到80元的補貼。
至于農機具購買，高民說，雖然個人購買會有優惠，但對普通農戶來說，“其實沒有什么意義，個人種地少，用不著大型農機，至今村里也沒有一家買”。
對他家生活產生重大影響的，是自2006年1月1日起農業稅全部免除這一政策?！安唤还Z，心里輕松很多，吃糧食也開始膽大了?！备呙裾f，當時畝產600斤左右，此前每年要把畝產的五分之一交給當地的糧管所，加上糧管所“把關嚴”，只收曬干、除雜的凈糧，不符合標準則被打回來重新晾曬和除雜。有的時候，自家糧食根本就不夠吃，需要借糧。
2007年開始，中央財政實施農業保險保費補貼政策?！皠傞_始有保險政策時，大家都很積極?！钡呙衤l現，只有絕收才能賠，一般災情一畝地只賠10元，大家買保險的興致慢慢消減，“現在一個村大概有不到三分之一的人會買”。
2009年，國務院通過《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》，從13個糧食主產省區選出 680個縣(市、區、場)，著力打造糧食生產核心區。同年，《河南省糧食生產核心區建設規劃》獲得審批，將區域集中、糧食增產潛力大、基礎條件較好的95個(市、區)縣列入規劃之中。
當時河南是中國第一產糧大省，取得了糧食總產連續10年居全國第一的成績。
高民所在縣在這一年被納入糧食生產核心區。不過，高民逐漸發現，自己的收入卻沒有隨著糧食產量的提高而有明顯的提升。
高民有5畝地，種了麥子和玉米，犁地、耕種、施肥、追肥、農藥、澆灌等凈投入成本是1044元，在收成好的年份，麥子畝產1000斤，玉米畝產1200斤，售價分別為1.35元和1.12元，一年畝均收入是1650元，5畝地收入大約8250元。
近兩年他為了增加收入，還流轉了11畝地，減去每畝1200元的承包費后，每畝地凈收入450元，11畝地收入4950元。
高民更愿意外出打工，“打工比種地掙錢，老百姓地里產的東西不值錢?！备呙裾f，他最希望的就是提高糧價。
南京財經大學糧食和物資學院副教授錢龍走訪調研了多個村莊，他告訴《中國新聞周刊》，近些年來土地成本、人工成本、農藥、化肥農資等種糧成本不斷攀升，種糧變得越來越不劃算，三大主糧品種水稻、小麥、玉米基本上是微利甚至虧損。
糧財倒掛
2005年國家出臺了產糧大縣獎勵政策。高民所在縣符合獎勵標準，每年會收到約4000萬元的獎勵金。但該縣農業局相關人士在接受《中國新聞周刊》采訪時說，每年的獎勵金較幾個億的農業投入來說，如九牛一毛?！翱h里有產糧任務，主力發展農業本身影響財政收入，上級補貼又需要地方配套，地方財政長期處于沒錢的狀態，財政很吃力”。
“中國小麥第一縣”、河南“第一產糧大縣”的滑縣也存在同樣的問題。這個擁有201萬畝耕地的農業大縣，糧食連年增產，但縣財政卻連年吃緊。時任該縣財政局局長王少剛曾在2006年撰文指出，該縣財政收入規模小，2005年該縣財政收入僅1.34億元，尚不夠縣里維持工資的發放。
他特別指出，中央配套的支出令縣級財政“失血”嚴重，難有財力搞建設，很大程度上制約了縣域經濟的發展。而每年的財政收入加上國家的轉移支付和一些專項資金，發放工資后大多數縣鄉機關基本辦公經費都難以保證，是典型的“要飯財政”。
根據滑縣統計局數據，該縣城鎮居民可支配收入占全國居民人均可支配收入的比例整體呈現下降趨勢，2012年為86%，而到2022年，這一比例降至56.4%。
曾在滑縣調研的河南省社會科學院農村發展研究所所長陳明星告訴《中國新聞周刊》，像滑縣這樣經濟社會發展和糧食安全貢獻失衡的情況在主產區很普遍。糧食主產區要承擔好保障國家糧食安全的重任，勢必要放棄部分發展工業、服務業等機會成本，在經濟收益上造成了潛在的損失。一些糧食主產縣基本農田占比高達90%以上，“出門就是基本農田，哪還有其他產業的發展空間？”
根據2011年頒布實施的《全國主體功能區規劃》，糧食主產區作為提供農產品的主體功能區，屬于限制開發區，嚴格限制進行大規模的工業化生產及城鎮化建設。
陳明星也指出，種糧的比較收益低，本身減少了地方的財政收入，加上高標準農田建設等需要主產區進行相應的資金配套，從而進一步拉大了與糧食主銷區的差距。
梳理2012年國務院扶貧開發領導小組辦公室公布的665個國家扶貧開發工作重點縣名單發現，這樣“種糧大縣、財政窮縣”的現象不在少數。還是以河南為例，河南95個糧食核心區縣中，共有46個縣屬于扶貧縣，占比48.4%。
縱向利益補償機制
針對種糧農民、主產區的困境，2009年中央一號文件指出，建立健全糧食主產區利益補償制度，自此確立了國家以財政轉移支付為主的縱向補償機制。
陳明星指出，雖然保護國家糧食安全是政治要求和政治任務，不能只算“經濟賬”，但給主產區利益補償，實則是對主產區發展空間、發展機會的補償。
除了上述針對種糧戶的四類糧食補貼和農業保險之外，2014~2016年，我國再次對糧食支持價格機制進行改革，開啟“價補分離”的新機制。2015年改革農業補貼政策，試點先行，將農業三項補貼合并，稱為農業支持保護補貼。所有擁有耕地承包權的種地農民都能收到補貼，真正做到“誰種糧，誰受益”。
價格方面，2017年，國家發改委發布《關于全面深化價格機制改革的意見》，持續完善最低價收購政策。
至于保險覆蓋范圍，2019年5月，推行稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。2021年，財政部等三部門發布通知，擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍。
對產糧大縣的財政支持方面，2009年中央一號文件明確，根據主產區對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵補助等資金。這些年，中央財政持續“加碼”，其中，中央產糧大縣獎勵資金由2005年的55億元增至2020年的466.7億元。
農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，目前的利益補償機制對于改善糧食主產區的基礎條件和財政狀況起到了積極作用，緩解了地方財政壓力。他以中部某些縣為例，這些地區的財政收入僅有五六個億，但支出卻高達四五十億，若沒有中央財政的支持，地方財政會更加緊張。
不過，張照新同樣表示，在現行的縱向利益補償機制下，中央政府作為唯一的補償主體，承擔了巨大的財政壓力，目前難以對地方進一步增加財政支持力度。錢龍也指出，在現有的縱向利益補償模式下，中央對地方的多層面支持是普惠性的。
中國農業大學國家農業農村發展研究院的博士鄭兆峰認為，現有的對主產區利益補償機制下，補償力度不足問題突出。我國對種糧農民補貼占全國農民人均可支配收入比例遠低于美國、澳大利亞等發達國家，以2022年的數據來看，我國這一比例僅占2.2%，即使加上耕地地力保護補貼等其他補貼，也遠低于后者高達40%~60%的水平。
鄭兆峰告訴《中國新聞周刊》，現行機制對主產區政府激勵作用也相對有限。農業比較收益低，稅收貢獻小，地方政府發展糧食產業沒有稅源，利益補償是補齊財力短板的重要來源。但從現有的獎勵資金來看，獎勵的資金規模難以達到有效提升財力的效果。根據媒體報道，2019年河南110個產糧大縣獲得獎勵資金33.9億元，平均下來每個縣只有3000萬元的獎勵支持，難以補足其人均財力水平與全國平均水平的差距。
此外，目前國家對主產區的利益補償，并未完全覆蓋到主產區內所有發展糧食產業的縣。主產區的各省政府需要對未達到國家產糧大縣標準、但成為省級產糧大縣的縣進行獎勵，以免挫傷其產糧積極性。據河南本地媒體報道，2019年，河南省財政還安排獎勵資金0.2億元，對新安等7個未列入中央財政獎勵范圍的省級產糧大縣，給予適當獎勵。
“邁出了一大步”
這些年來，有關省際橫向利益補償機制的呼聲不絕于耳。這一機制的核心是什么？張照新表示，是根據各省的糧食消費與生產之間的差距，由糧食調入省對糧食調出省進行利益補償。
早在主產區、產銷平衡區、主銷區的版圖確定的時候，2004年，《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》就曾明確，主銷區要保證糧食播種面積，保證必要的糧食自給率；產銷平衡地區要繼續穩定糧食產需平衡的局面。
然而，這些年來，主銷區和產銷平衡區自給率一路下跌，糧食缺口越來越大。2004 年，7個主銷區糧食自給率為44.2%，2021年下降至19.9%；11個產銷平衡區2004年糧食自給率為88.5%，2021年下降至78.4%。2021年，主銷區和產銷平衡區合計糧食缺口為 1.5億噸。
當前，中國對三區保面積、保產量實行“米袋子”省長責任制和黨政同責機制進行約束?！暗己藭r產區的責任偏重，銷區則顯偏弱?！卞X龍舉例說，土地資源稟賦較弱的省，可以通過與糧食主產區簽訂產銷協議購買所需糧食。這種方式不僅為前者留出耕地種植經濟作物，也便于其發展工業和貿易，加快經濟提升。但反過來又會使得工業用地和服務業用地需求增加，進而擠壓農業用地，“種糧面積下降，糧食產量下降就是直接結果”。
鄭兆峰也認為，主銷區在糧食上存在巨大的產需缺口需要主產區為其補齊，但從根本上講，目前我國糧食主產區的利益補償更多是中央政府主導下的單一的返哺型補償，作為受益者的主銷區并未承擔利益補償供給主體的責任，而主產區為主銷區的糧食保障設置了一道堅實的防線。因此，經濟較為發達的糧食主銷區有義務對主產區進行補償。
《中國新聞周刊》采訪的多位專家也都指出，他們走訪調研的產糧大縣都認為應該增加獎勵規模，獎勵來源除了來自中央，銷區也不應作為“旁觀者”。
然而，曾多次參與中央農辦、農業農村部、國家發改委等部門組織的農業調研工作的中國農業科學院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任鐘鈺在調研中發現，某些東部主銷區的省份對于橫向利益補償機制有不同看法。一些省份認為，他們致力于經濟發展，也已對非農業產業承擔相應的稅收責任，如繼續向主產區進行利益補償則加重地方財政負擔。
事實上，中央曾在多個文件中提出應探索橫向利益補償機制。2014年中央一號文件就指出要完善主產區的利益補償機制。2018年《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》也指出，建立糧食主產區與主銷區之間利益補償機制。
不過，在陳明星看來，此前產銷區省際橫向利益補償仍處于鼓勵和倡導的階段，尚未真正形成一種系統化的長效機制。錢龍也認為，過去倡導的橫向利益補償機制缺乏具體的制度和政策支撐，“此次提出應該是從倡導到落地前的信號”。
鐘鈺在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，2023年中央農村工作會議和中央經濟工作會議具體提出橫向利益補償機制，標志著在完善主產區利益補償方面“邁出了一大步”。
鐘鈺認為，主產區橫向利益補償機制有兩方面的意義，一是調動主產區的產糧積極性，資金、技術、裝備和人才等流入有助于促進主產區糧食產業鏈的延伸和原糧附加價值的提升。
其次，這種“真金白銀”的付出會倒逼主銷區、產銷平衡區強化糧食安全的責任意識，并與產區共同承擔糧食安全的責任，進而推動區域協調發展。
摸底和定標難
橫向利益補償機制長期被學界呼吁卻未“落地”。張照新指出，是因為該模式現實操作中有多個關鍵問題需要厘清。
他透露，在中央建立大規模利益補償機制之前，曾考慮過省際利益補償，通過建立糧食產業基金，由主銷區按照糧食缺口對主產區進行補償。但涉及到糧食消費量及糧食的流向等計算難題，前者相關數據會發生變動，后者涉及糧食購進、外銷等復雜情況及認定標準。
錢龍也認為，貢獻度、流通量的計算都是難點。從貢獻度來看，要在中央層面測算每個省的貢獻以及每個省測算其他省份對本區域的貢獻，“只有先確定貢獻度，才能推進下一步的補償額度”。而流通量計算也十分復雜，當下省際之間糧食流通的數據量不清，而流通關乎補給誰、如何補。
相比之下，中央財政補助的模式僅需明確各省份的糧食產量，計算簡便很多，張照新透露，由此也形成了一直以來的中央財政的縱向補償機制。
這些年來，已有一些省份建立了省際產銷合作。黑龍江與至少19個省市簽訂《糧食購銷合作協議》。自給率僅有23%的福建省也與主產區的10個省建立了產銷協作關系。但總體來看，主產區與主銷區之間的產銷協作更集中在銷售和買賣關系，并未產生產銷區域間的利益補償。
陳明星指出，此前的部分產銷區之間開展的訂銷合同式的產銷協作，可以視為產銷區橫向利益補償的“1.0版”。在此基礎上，還需要建立更緊密的產銷協作。比如，主銷區在主產區投資農產品加工、精深加工項目，生產食品的成品或者半成品，這樣不僅能節省運輸成本，還能將部分利潤留在當地，既解決就業問題，也可以為主產區增加稅收。
關于能否把這種橫向協作的模式推廣至全國，錢龍認為，橫向利益補償機制涉及“動蛋糕”，因此要做好產區、平衡區、銷區的利益協調問題?？梢詤⒖及不蘸驼憬谏鷳B領域的利益補償機制，先在相鄰省份試行，通過友好協商確定實施細節。
陳明星提了一個建議，在高標準農田建設上，產銷區可以探索類似“飛地”的合作共建機制，可根據投資額度、建設程度、增產潛力等折算成一定比例的產能，視為主銷區承擔“保面積、保產量”的任務，這樣既能緩解主產區建設高標準農田的配套資金壓力，又能解決主銷區部分產能提升壓力。通過充分利用市場機制，來強化糧食產銷區間的利益銜接，探索多種形式的產銷區省際橫向利益補償的升級版。
鐘鈺則建議，可以建立一個糧食調入調出的數據交易平臺，交由糧食、統計、交通及稅務部門共建。糧食采購商可到該平臺交易，從而使流通量和流向有了憑證而更“有跡可循”。
此外，錢龍提出，在全國層面設立一個糧食產量利益補償基金池。超額完成的地區可到資金池里領取獎勵，沒完成的就認繳，將不同區域的利益進行深度綁定，倒逼主銷區承擔種糧責任。
法治治理在專家眼中也是關鍵問題，橫向機制的落地僅靠行政手段來實現還遠遠不夠，對主產區的利益補償應將政策治理轉向法治治理，通過制度為三區確立明確的預期，“令如何做有法可依”。
張照新強調，不能把徹底解決糧財倒掛問題完全寄希望于利益補償機制，其背后涉及多方面的問題，與地方的資源稟賦、市場、勞動力人群的整體素質等都有關系，而產銷區區域差距也不僅是因農業產業造成，因此解決這一問題還需要多方位的布局和努力。